El papel del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional en la reconstrucción iraquí

Martín Macías Medellín*

Número 2, año 1, julio-diciembre de 2014

 

Después del atentado del 11 de septiembre de 2001, Estados Unidos (EEUU) se embarcó en la guerra contra el terrorismo como eje de su actuación en la arena internacional. Una vez fraguada la invasión en Afganistán, en 2003 EEUU decidió hacer una intervención militar en Iraq ya que, de acuerdo con la CIA, el régimen de Saddam Hussein poseía armas de destrucción masiva y contactos directos con grupos terroristas. Esta ocupación no solo se limitó a expulsar al régimen de Saddam Hussein, sino que articuló toda una serie de reformas para reconstruir el país con base en una economía de libre mercado.

 

La decisión fue tomada aun cuando el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) no dio su aprobación; sin embargo, una vez efectuada la ocupación, diversos actores como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI)[1] comenzaron a elaborar programas mediante los cuáles apoyarían las tareas de reconstrucción. El objetivo de este artículo es analizar cuál fue la ideología en la que dichos actores se basaron para generar tales programas de reconstrucción sosteniendo, por un lado, que ambas entidades, más que solamente órganos multilaterales que promueven el desarrollo económico, se vuelven mecanismos para el despliegue de la ideología de EEUU y, por otro lado, que la violencia puede ser incluso utilizada para instalar una revolución pasiva mediante estos organismos.

 

Hegemonía y orden mundial desde una perspectiva crítica

 

Es necesario matizar respecto a dos cuestiones. En primer lugar entendemos por hegemonía aquella fuerza que armoniza los intereses de la clase dominante con la clase subordinada mediante una ideología universal; en este sentido un Estado hegemónico es aquél que gracias a sus capacidades militares, económicas e ideológicas de alcance universal mantiene y protege un orden mundial determinado, en donde sus intereses y los de otros Estados se vuelven compatibles (Cox, 1983; Cox, 1981).

 

En segundo lugar es importante observar la transformación del orden mundial, especialmente en el terreno económico, de uno apoyado en la corriente keynesiana a otro de corte neoliberal. Cox (1981) sostiene que, para entender la dinámica internacional es necesario mirar, desde un enfoque dialéctico, el comportamiento de las fuerzas sociales internacionales en la estructura histórica en donde se encuentran, ya que las acciones sociales se efectúan en un marco determinado por condiciones materiales, ideas e instituciones.  En este sentido el primer modelo pugna por la rectoría del Estado en tanto institución que distribuye los recursos protegiendo el mercado nacional, elevando el gasto público y creando empresas estatales. Este modelo surge después de que la crisis de 1929 cuando se tomó la convicción de que el Estado debía ser el responsable de corregir tal falla del mercado.

 

Las crisis de finales de 1970 pusieron en tela de juicio el modelo de intervención estatal que se fue agotando, entre otras razones, por el ascenso de las ideas respaldadas por intelectuales como Milton Friedman, Ludwig von Mises y Karl Popper (Tello & Ibarra, 2012). Este tipo de pensamiento, conocido como neoliberalismo, tiene sus orígenes en los desarrollos de la economía neoclásica de finales del siglo XIX con los aportes de Alfred Marshall, Jevons Menger y Leon Walras, entre otros.

 

De acuerdo con Looney (2003) la postura neoliberal se basa en tres elementos: 1) la información perfecta por tanto las estrategias para planear políticas económicas dada su irracionalidad alteran la información de los individuos; 2) la libertad individual como valor que permite la maximización de preferencias y la construcción de sociedades civilizadas; 3) el mercado como principal institución económica y social en donde los individuos ajustan sus preferencias racionalmente.

 

Para poder instaurar los elementos anteriores hay medidas concretas que, de acuerdo con Steger y Roy (2011; citados en Tello e Ibarra, 2012, pág. 64-65), los Estados deben seguir. En primer lugar la desregulación económica instrumentada mediante el adelgazamiento del Estado para permitir que el sistema de precios distribuya la renta, transmita información precisa y genere incentivos (Friedman & Friedman, 1983).

 

La segunda medida apuesta por la liberalización del comercio que procuraría el bienestar doméstico e incluso promovería la paz entre las naciones por ser un instrumento que crea condiciones de igualdad de oportunidades entre los países y genera cooperación a escala mundial (Friedman & Friedman, 1983). La tercera medida exige la privatización de empresas estatales para mantener al Estado en su sitio, para que no se convierta en el amo de la economía (Friedman & Friedman, 1983, pág. 61).

 

Además de ser un valor, la libertad individual constituye el fin último de lo anterior, ya que permitiría la armonización de los intereses propios, y así garantizaría la existencia de la cooperación como regla de las relaciones en el mercado, a diferencia de las economías centralmente planificadas que encadenan a los individuos y son potencialmente conflictivas (Friedman & Friedman, 1983).

 

Bajo estos supuestos el modelo fue modificándose cediéndole al mercado la responsabilidad de distribuir los recursos que antes le correspondía al Estado. Este esquema sitúa al individuo, más allá de la colectividad social, como actor racional que busca maximizar sus ganancias. Por tanto, el orden mundial comenzó a virar hacia uno en donde la libertad comercial de gran escala, la reducción de los subsidios en los mercados internos y el despliegue de programas de reestructuración económica del FMI y el BM, entre otros elementos, fueron articulando las dinámicas económicas, políticas y sociales.

 

El modelo de las estructuras históricas orientadas por una hegemonía, desarrollado por Cox (1981) da luz sobre esta transformación. La estructura se compone de ideas en cuanto significados intersubjetivos que perpetúan hábitos; capacidades materiales, bajo la forma de tecnologías y facultades organizacionales; e instituciones entendidas como amalgamas particulares de ideas que anclan, legitiman y reproducen la ideología hegemónica. Tales elementos mantienen una relación recíproca y delinean las prácticas sociales de todo grupo o actor social en cualquier nivel, ya sea nacional o internacional.

 

La estructura económica mundial permeada por las ideas de Keynes se fue transformando en el plano ideológico generando las condiciones para la instauración del neoliberalismo como modelo dominante defendido por la hegemonía estadunidense. Las capacidades materiales de la hegemonía se mantuvieron relativamente estables ya que seguía teniendo un gran potencial económico y militar. Por último las organizaciones internacionales el BM y el FMI ayudaron al despliegue de su ideología mediante sus programas de ajuste, ayudando a instaurar el mercado como institución rectora de la economía global.

 

De acuerdo con Cox (1983) el Estado hegemónico que detente el poder, despliega su ideología a través de las organizaciones internacionales mediante una passive revolution: una revolución que introduce modificaciones ideológicas sin necesidad de la violencia. El mismo autor, señala que las instituciones reducen la potencialidad del uso de la fuerza, porque los países débiles, validan el orden establecido gracias a que los intereses del más fuerte se presentan como universalmente válidos (Cox, 1981, pág. 99).

 

Sin embargo, en el caso de la invasión a Iraq, el uso de la fuerza fue el primer y último recurso para extender la guerra contra el terrorismo, en primer lugar, y la viabilidad del esquema democrático neoliberal, en segundo lugar. Este segundo objetivo no fue mostrado explícitiamente en las narrativas de la política exterior estadunidense, pero si fue instrumentado una vez fraguada la ocupación. Aún con la carencia de legitimidad internacional EEUU obtuvo el apoyo del BM y el FMI crsitalizado en los programas de restructuración económica que desarrollaron. Por tanto, lo que llevó a cabo fue la imposición de una revolución pasiva ya que, si bien dichas instituciones fueron legitimando y reproduciendo la ideología de la hegemonía, fue el uso de la fuerza lo que pavimentó el camino para poder llevar hasta el último rincón de Iraq las “bondades” libertarias del neoliberalismo.[2]

 

Alineación ideológica

 

Desde marzo hasta abril de 2003, las operaciones militares estadunidenses comenzaron a realizar bombardeos sistemáticos (casi diarios). No solamente fue destruida la infraestructura sino que se llevó altísimos saldos humanos[3]. Para poder expandir la democracia neoliberal se integró una coalición (CPA por sus siglas en iglés), que se encargaría de las labores de reconstrucción y administración del nuevo territorio. Paul Bremer, un diplomático que había sido ejecutivo de la compañía de seguros Marsh and McLennan, tomó las riendas en junio de 2003.

 

La condición de tal funcionario da cuenta del vínculo que, facilmente, mantiene la clase empresarial con la política estadunidense y, en este caso, con la  reconstrucción. Por otro lado cabe destacar que la coalición, allanó el camino para que, posteriormente, el BM y el FMI legitimaran la acción estadunidense y siguieran restructrando la economía iraquí sin tantos obstáculos.

 

A través de ciertas ordenes la CPA fue realizando el plan de reconstrucción dictado por Washington. La orden 12 (junio de 2003) suprimía todas las tarifas aduaneras hasta diciembre; la orden 39 (septiembre de 2003) le permitió la entrada a la inversión extranjera directa (IED) y redujo los impuestos de 45% a 15% para empresas extranjeras las cuales podrían incluso llevarse el 100% de las ganancias (Klein, 2007, pág. 454; Fernández, 2005).

 

Hay una última cuestión digna de subrayar. Una vez que la coalición se instaló, convocó a la formación de un consejo de gobierno interino que se encargaría de nombrar ministros y dictar políticas aunque la última palabra la tendría la CPA (Fernández, 2005). Por otro lado el consejo compuesto por 30 chiitas, 5 sunnitas, 5 kurdos, 1 turco, 1 cristiano y 3 mujeres (Marr, 2012, pág. 269), denota el ensanchamiento de las divisiones étnicas. Si bien se les estaba otorgando un gran papel a los chiitas, quienes habían sido reprimidos por el régimen de Hussein, se redujo la participación de los sunnitas bajo el argumento de que eran afines a la confesión de Saddam. El resultado fue un gobierno poco representativo y acotado para que las políticas de la CPA pasaran sin restricciones.

 

Terrorismo y restructuración económica

 

El consejo de seguridad nacional estadunidense trazó su estrategia en el documento publicado en 2005 intitulado National Strategy for Victory in Iraq. El principal objetivo: ayudar a Iraq a la construcción de un gobierno representativo, el garantizara la seguridad, respetara los derechos civiles y mantuviera el orden, para no permitir que existiera un cielo seguro para los terroristas (National Security Council, 2005, pág. 7).

 

La existencia de información perfecta sería posible eliminando la alta corrupción del régimen de Hussein. La libertad individual sería construida mediante la consolidación de una nación libre y por medio de la lucha contra el terrorismo (National Security Council, 2005, pág. 4). Según el Pentágono, debido a que la libertad es la constante búsqueda de todas las sociedades, los iraquíes deseaban conseguirla a cualquier precio. Finalmente la economía se fortalecería solamente implementando una economía de mercado para el crecimiento del sector privado.

 

Para poder lograr todos esos objetivos se requerirían medidas concretas. 1) la reducción de subsidios para obtener prosperidad y la apertura económica para que la IED pudiera generar crecimiento; 2) la libertad comercial como condición necesaria para que Iraq pueda integrarse a la economía mundial ingresando a la  Organización Mundial de Comercio (OMC); 3) para acotar al Estado, fue urgente la promoción del sector privado removiendo obstáculos que se lo impidan y solicitando asistencia técnica para generar un clima de negocios.

 

Estas medidas se apoyan en la idea de que todas las otras experiencias de transición democrática, para consolidar entornos pacíficos, han creado las condiciones para que el neoliberalismo con la que toda práctica social se rija ya que, de lo contrario, estaríamos frente a regímenes totalitarios y corruptos que no logran mercados competitivos y por tanto alejados de la paz.

 

Ideología neoliberal, políticas internacionales

 

Así como señalamos, el ejército abrió la puerta, la CPA pavimentó el camino con las órdenes de junio y septiembre de 2003, y los organismos caminaron sin problema al publicar el BM el programa Joint Iraq Needs Assessment en octubre de 2003 y el FMI el Reporte 04/325 publicado en 2004; documentos que establecieron sus líneas para la reconstrucción iraquí.

 

Para apoyar la idea de la información perfecta, el BM, criticó al gobierno centralizado y autoritario proponiendo que se estableciera un sistema de transparencia y responsabilidad gubernamental para recolectar datos del comercio y la inversión. En cuanto a la libertad individual, señaló que Iraq tenía la histórica oportunidad de construir una nación libre de la represión del régimen anterior. Para instaurar el mercado como institución sería necesario que el gobierno aceptara el reto de transitar de una economía centralizada y dominada por el Estado a una de libre mercado (United Nations-World Bank, 2003).

 

Las medidas promovidas: 1) el adelgazamiento estatal. Debido a que el sistema de precios juagaba un papel muy reducido en la distribución de los recursos, era necesario eliminar subsidios, liberalizar los precios de los alimentos y energéticos y asegurar que el objetivo de la política monetaria fuera la estabilidad de precios; 2) alentar la libertad comercial creando un régimen uniforme de bajas tarifas; 3)  la apertura del sector financiero a la inversión extranjera y la creación de un fondo y un marco para la privatización de las empresas estatales.

 

Por su parte, el FMI impulsó la idea de información transparente exhortando a la implementación de las recomendaciones del BM, el FMI y la empresa KPMG[4] sobre el control, ejecución y cobertura del presupuesto. Apoyó la noción de libertad individual al momento de celebrar el desarrollo del sector privado, las transferencias monetarias en lugar de subsidios y las elecciones democráticas que el país tendría en 2005. En fin, el FMI apoyó el establecimiento del mercado respaldando las políticas que el gobierno interino realizó, orientadas al desarrollo de la economía de mercado.

 

Las medidas requeridas para que el FMI otorgara un crédito de 436.3 millones de dólares hacen referencia a la retirada del Estado de la economía, obligándolo a: eliminar los subsidios al consumo y la energía para 2009; una política fiscal prudente limitando el gasto público para transitar de un déficit de 41.9% del PIB en 2004 a un superávit de 1.3% del PIB en 2007; y la reducción de salarios y pensiones de 16% a 11% del PIB (International Monetary Fund, 2004, págs. 11, 15). Por otra parte protegen la libertad de comercio mencionando que es necesario eliminar las restricciones de pagos y transferencias para transacciones internacionales. Por último sugieren que el proceso de privatización esté terminado para 2005.

 

Otra de las medidas interesantes señala que el FMI y el BM se encargarán de asesorar y recomendar a las autoridades sobre los beneficios de desarrollar una Estrategia Nacional de Desarrollo que respalde la transición a la economía de mercado. Esto le aseguraría, tanto a estas organizaciones como a EEUU, que el pueblo iraquí legitima, acepta y reproduce la ideología dominante y, de ese modo,  ganar una vez más un posicionamiento creíble en el escenario internacional. Dicho documento efectivamente se realizó y publicó por el ministerio de planeación y cooperación para el desarrollo en junio de 2005 para tener un marco de acción para el periodo de 2005 a 2007 (Ministry of Planning and Development Cooperation, 2005).

 

Conclusiones

 

Al tomar en cuenta que EEUU no tuvo el apoyo de la comunidad internacional para lanzarse a la desastrosa guerra contra Iraq, surge la pregunta de por qué organismos multilaterales, que suponen expresar los intereses de la comunidad internacional, apoyaron a la hegemonía estadunidense en su operación bélica. De esta manera podemos afirmar que el papel de organismos tales como el BM y el FMI en la reconstrucción iraquí, distaron mucho de apoyar el desarrollo económico en términos totalmente pacíficos.

 

El papel que jugaron dichos organismos tuvo varias vertientes. Se esforzaron intensamente por hacer legítimas las reformas que EEUU propuso y articuló en Iraq mediante la CPA y los preceptos del pentágono, los cuales versaban sobre democracia y libertad. Reprodujeron la ideología neoliberal defendida por EEUU, reflejada en sus programas de ajuste y reconstrucción. Cooperaron en afianzar el neoliberalismo como conjunto de patrones y normas rectoras de la vida económica internacional acorde con el orden deseado por EEUU o incluso por empresas privadas de ese país. Finalmente pretendieron subsanar la intervención militar y sus lamentables consecuencias con ideas y políticas de crecimiento sostenible, lo cual deviene en una paradoja.

 

Si tomamos en cuenta que Robert Cox (1981) asegura que las instituciones reducen el potencial uso de la fuerza por parte de la hegemonía para el despliegue de sus ideas y, en este sentido, se encargan de llevar a cabo una revolución pasiva a nivel ideológico para alinear los intereses de los débiles con los del más fuerte; en el caso de Iraq la ecuación se invierte para estar, por tanto, frente a una guerra para extender una posterior revolución pasiva al interior de un país periférico.

 

Esto pone en entredicho la propuesta de Cox, llevándonos, de este modo a pensar que, dada una trasformación del orden internacional en el terreno político, suscitada en este caso después del atentado del 11 de septiembre, y en el campo económico, por el ascenso del neoliberalismo, la hegemonía tiende a recurrir al uso de la fuerza para seguir protegiendo sus intereses y no permitir que su poder se ponga en tela de juicio aun cuando existen órganos que no permitan dichas acciones como el CSNU. La hegemonía utilizará, para legitimar su acción en el mediano plazo, a las organizaciones económicas internacionales a fin de expandir sus ideas a todo el orbe.

 

Otra duda que quedaría pendiente sería encontrar la lógica que rigen este tipo de intervenciones militares ya que, por un lado se promueve la paz y la libertad y, por otro, lo que realmente se produce es una destrucción para volver a construir todo bajo supuestos elaborados fuera de las fronteras del territorio agredido. Más aún si se asegura que existe la oportunidad de configurar entornos libres mediante gobiernos incluyentes mientras que en la práctica la exclusión es lo que cuenta.

 

*Martín Macías es estudiante de la Licenciatura en Relaciones Internacionales en el Colegio de San Luis 

 

Bibliografía

Chomsky, N., & Achcar, G. (2007). Estados peligrosos. Oriente Medio y la política exterior estadounidense. Barcelona: Paidós.

Cox, R. (1981). Social forces, states, and world orders: beyond international relations theory. En R. Cox, & T. Sinclair, Approaches to world order (págs. 85- 123). New York: Cambridge University Press.

Cox, R. (1983). Gramsci, hegemony, and international relations. En R. Cox, & T. Sinclair, Approaches to world order (págs. 124-142). New York: Cambdrige University Press.

Fernández, D. (2005). ¿Irak en transición? Reflexión Política, 7(13), 76-89.

Friedman, M., & Friedman, R. (1983). Libertad de elegir. Barcelona: Orbis.

International Monetary Fund. (2004). Country Report 04/325. Washington : International Monetary Fund.

Klein, N. (2007). La doctrina del shock. El auge del capitalismo del desastre. (primera ed.). Barcelona: Ediciones Paidós Ibérica.

Looney, R. (2003). The neoliberal model's planned role in Iraq economic transition. Middle East Journal, 57(4), 568-586.

Marr, P. (2012). The modern history or Iraq. Philadelphia: Westview Press.

Ministry of Planning and Development Cooperation. (2005). National Development Strategy. Baghdad: Ministry of Planning and Development Cooperation.

National Security Council. (2005). National Strategy for Victory in Iraq. Washington: National Security Council.

Tello, C., & Ibarra, J. (2012). La revolucíon de los ricos (Primera ed.). Distrito Federal: Facultad de Economía, Universidad Nacional Autónoma de México.

UNDG. (23-24 de octubre de 2003). International Donor's Conference for Iraq. Recuperado el 05 de diciembre de 2014, de UNDG/ World Bank. Joint Iraq Assessment for Iraq Reconstruction: http://iraq.undg.org/uploads/doc/summary%20tables.pdf

United Nations-World Bank. (2003). Joint Iraq Needs Assessment. Washington : World Bank.

 

 

 

 

[1] Otros participantes importantes y su lugar relacionado con el aporte monetario en millones de dólares: Estados Unidos 18 894, Japón 4 914, Kuwait y Arabia Saudita 500, Reino Unido 452. 33; el Banco Mundial aportó 5000 y el Fondo Monetario Internacional 4 250 (UNDG, 2003).

 

[2]  Aunque Estados Unidos sostuvo que los iraquíes lo veían como el gran libertador, días después de la invasión Gallup realizó un sondeo en Iraq en dónde preguntaban cuál era la razón por la que Estados Unidos había invadido su país la cual pone en evidencia que la percepción era totalmente distinta. El 1% dijo que era para llevar la democracia; el 5% creía que era para ayudar a los iraquíes; sin embargo un 43% señaló que el motivo central era apropiarse del petróleo (Carothers, 2003; citado en Chomsky y Achcar, 2007, pág. 111).

 

[3] Se estiman aproximadamente 20, 000 muertos.

 

[4] Esta entidad es una empresa con base en Estados Unidos que asesora a otras respecto a sus contabilidades; mediante su subsidiaria en Iraq Bearing Point se estructuraría el funcionamiento del presupuesto (Klein, 2007).